DŁUG PUBLICZNY A DEFICYT BUDŻETOWY

W teoretycznym, modelowym ujęciu sektora publicznego, przyrost dłu­gu publicznego równy jest wynikowi budżetu, gdy budżet odnotowuje defi­cyt dług publiczny rośnie (o tyle, ile wynosi deficyt, jeśli przyjmiemy, że de­ficyt jest liczbą dodatnią), gdy budżet zamyka się nadwyżką, dług publiczny zmniejsza się o wielkość nadwyżki.Zależność Przyrost długu publicznego + wynik budżetu = 0 jest jednak prawdziwa tylko wtedy, gdy spełnione są dość silne założenia do­tyczące organizacji sektora publicznego i budżetu. I tak, musimy przyjąć, że:w budżecie ujmowane są dochody i wydatki wszystkich instytucji jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora publicznego,podmioty sektora publicznego nie zaciągają żadnych zobowiązań,które nie są ujęte w budżecie,wszystkie przychody podmiotów sektora publicznego albo są docho­dami budżetu, albo są przychodami wynikającymi z zaciągnięcia długu,wszystkie rozliczenia budżetowe prowadzone są w walucie krajowej.W polskim systemie budżetowym żaden z powyższych warunków nie jest spełniony, a w konsekwencji przyrost długu nie jest bezpośrednio po­wiązany z formalnie obliczonym wynikiem budżetu. Wymieńmy najważ­niejsze przyczyny tej rozbieżności.

UPOWAŻNIENIE DO ZACIĄGANIA DŁUGU PUBLICZNEGO

W przypadku gdy zaciągnięcie przez Skarb Państwa pożyczki następuje w wyniku zawarcia umowy międzynarodowej, zgodnie z którą w imieniu Skarbu Państwa winna działać Rada Ministrów, czynności związane z zaciągnięciem pożyczki wykonuje Minister Finansów na podstawie odrębnego upoważnienia Rady Ministrów. Na mocy art. 41 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach prawo zaciągania w imieniu Skarbu Państwa kredytów oraz pożyczek w funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej przysługuje również Dyrektorowi General­nemu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, dyrektorom re­gionalnych dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczym. Łączna kwota kredytów zaciąganych przez Lasy Państwowe na dany rok nie może przekra­czać 30% wartości sprzedaży Lasów Państwowych w poprzednim roku.

 

POJĘCIE DŁUGU PUBLICZNEGO

Ogromną większość (ok. 94%) długu publicznego stanowi dług Skar­bu Państwa, ok. 1,7% przypada na inne państwowe osoby prawne zalicza­ne do sektora publicznego, a tylko 4,3% długu publicznego powstało ze zobowiązań zaciągniętych przez gminy, powiaty i województwa samo­rządowe. Dług publiczny —jako kategorię ekonomiczną — można definiować jako łączną kwotę zobowiązań podmiotów (osób prawnych) zaliczanych do sektora publicznego wobec podmiotów spoza sektora publicznego albo jako łączną kwotę zobowiązań podlegających spłacie ze środków publicznych. Podobnie, choć niezbyt ściśle, pojęcie długu publicznego, nazywanego państwowym długiem publicznym, definiowane jest w pol­skim prawie.Chociaż pojęcie państwowego długu publicznego zostało raz użyte w Konstytucji to nie zostało tam zdefiniowane.

.

PROCEDURA ZAMKNIĘCIA ROKU BUDŻETOWEGO

Procedura zamknięcia roku budżetowego w JST jest w nowej ustawie o fi­nansach publicznych opisana bardzo krótko i niezbyt jasno. Przepisy dotyczą­ce procedury ostatecznego rozliczenia wykonania budżetu JST, dopełniające ustalenia zawarte w ustawie o finansach publicznych, znajdują się również w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych i w ustawach ustrojowych.Organ wykonujący budżet JST zobowiązany jest złożyć sprawozdanie z wykonania budżetu do 20 marca roku następującego po roku budżetowym. JST. Wymaga się, by szczegółowość sprawozdania była co najmniej taka, jak szczegółowość uchwały budżetowej. Sprawozdanie przekazywane jest:organowi stanowiącemu,regionalnej izbie obrachunkowej, która w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprawozdania formułuje swoją opinię; RIO przekazuje opi­nię organowi wykonującemu budżet JST, a w przypadku opinii nega­tywnej — również Ministra Finansów oraz właściwego wojewodę.

PODJĘCIE ODPOWIEDNIEJ UCHWAŁY

Rada (albo sejmik) może jednak — podejmując odpowiednią uchwałę — uznać wybrane wydatki za niewygasające i zezwolić na ich dokonanie po zakoń­czeniu roku budżetowego. W uchwale tej rada określa:wykaz i plan finansowy wydatków niewygasających, sporządzony w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, z wyodrębnie­niem wydatków majątkowych,ostateczny termin dokonania każdego z wydatków ujętych w planie wydatków niewygasających.Środki na wydatki niewygasające powinny być gromadzone na odrębnym subkoncie podstawowego rachunku bankowego (rachunku „centralnego”) JST.W polskiej praktyce przyjęło się, że środki zgromadzone przed końcem roku budżetowego na wyodrębnionym rachunku wydatków niewygasają­cych uznawane są za wydatkowane w roku budżetowym, w którym nastąpi­ło przekazanie środków. Jest to w oczywisty sposób niezgodne z zasadą ka­sowego ujęcia operacji budżetowych.

 

UMOWA Z BANKIEM

Umowa z bankiem prowadzącym obsługę budżetu JST zawierana jest na czas określony, przy czym zawarcie umowy na okres dłuższy niż 5 lat wymaga zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Istotną dla wybo­ru trybu udzielenia zamówienia publicznego wartość zamówienia publicz­nego polegającego na świadczeniu usług bankowych (lub innych usług fi­nansowych) oblicza się jako łączną wartość należnych wykonawcy „opłat, prowizji, odsetek i innych podobnych świadczeń”. Jeśli JST otrzymała ze środków budżetu państwa pożyczkę na prefinan­sowanie wydatków związanych z projektem wspieranym środkami budżeto­wymi UE, jest zobowiązana do otwarcia odrębnego rachunku do finansowej obsługi tego projektu. Rachunek ten może być otwarty w Narodowym Ban­ku Polskim, Banku Gospodarstwa Krajowego lub w banku prowadzącym obsługę budżetu JST. Za zgodą organu stanowiącego organ wykonujący budżet może również otwierać rachunki lokat w bankach innych niż bank prowadzący obsługę budżetu JST.

 

RACHUNKI BUDŻETOWE

Operacje związane z wykonywaniem budżetu, takie jak: gromadzenie dochodów i przychodów oraz dokonywanie wydatków i rozchodów muszą być wykonywane za pośrednictwem rachunków bankowych. Dlatego każda JST obowiązana jest do wyboru banku, który będzie wykonywał bankową obsługę budżetu. Od 1 stycznia 2006 r. wybór banku prowadzącego obsługę budżetu JST należy do kompetencji organu stanowiącego. Ustawa nakazuje przy tym, by wybór ten został „w trybie określonym w przepisach o zamówie­niach publicznych”. Rozwiązało to występujące wcześniej problemy, których źródłem był fakt, iż wybór banku (dokonywany przez organ wy­konawczy w trybie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego) musiał być zatwierdzony przez organ stanowiący. Problemy pojawiały się wtedy, gdy organ stanowiący odmawiał przyjęcia uchwały, zatwierdzają­cej wybór dokonany przez organ stanowiący. Bank uznany za zwycięzcę postępowania o udzielenie zamówienia miał prawo domagania się zawar­cia w nim umowy.

 

DOTACJE NA DOFINANSOWANIE ZADAŃ WŁASNYCH

Dotacje na dofinansowanie zadań własnych mogą być udzielane tylko w ustawowo określonych przypadkach. Tak więc bezpośrednio na mocy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego JST mogą otrzy­mywać dotacje na dofinansowanie zadań:objętych kontraktem wojewódzkim,inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych,związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiej­skich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej,związanych z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywa­niem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem kształcenia praktycznego,realizowanych w celu zagospodarowania nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej i przekazanych jed­nostce samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej,objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury, w szczególności na dofinansowanie programów realizowanych przez instytucje filmowe  i instytucje kultury, przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego 1 stycznia 1999 r.

 

Rozwój rynku prasowego

Pierwszy polski tabloid powstał dopiero na początku lat 90. ubiegłego wieku, więc nawet nasze prasowe doświadczenia z tego typu tytułami dopiero się klaryfikują i można stwierdzić, że pod tym względem nasz rynek wiele jeszcze ma do pokazania. Do dziś w ścisłej czołówce prasy brukowej utrzymuje się założony w 1991 roku Super Express, który zaczynał bardzo odważnie i po dziś dzień szokuje, ale widać wyraźnie po czołówkach, jak zmieniły się oczekiwania czytelników względem polskiej prasy bulwarowej. O tym, że od pierwszych lat istnienia gazeta starała się zwrócić na siebie uwagę, najlepiej świadczą najgłośniejsze skandale z udziałem redakcji tej gazety – polityczne i obyczajowe, a większość miała finał w sądzie, co także tabloidom dodaje paradoksalnie respektu. W latach 1993 i 1995 w trakcie wyborów gazeta zakłócała ciszę przedwyborczą poprzez publikację sondaży i w ten sposób być może miała swój wkład w zmianę preferencji wyborczych wielu ludzi – po dziś dzień media starają się tego zakazu przestrzegać sumiennie.

Codzienna polityka, a suwerenność społeczeństwa obywatelskiego

Demokracja w dużym skrócie polega na tym, że to naród wybiera swoich przedstawicieli do rządzenia krajem, może ich też w stosownym trybie odwołać. Politycy pamiętają o tej zasadzie głównie przed wyborami, przedstawiając plany na przyszłe lata, oczywiście w oparciu o wszelkie dobrodziejstwa jakie za ich przyczyną spłyną na społeczeństwo. Są więc oddzielne ‘przynęty’ dla młodych rodzin, dla młodzieży, dla emerytów i rencistów, wielu szuka poparcia w kręgach polonijnych. Po wyborach, sytuacja wraca do normy, politycy zapominają o swoich obietnicach twardo realizując swoje zupełnie odmienne od przedstawianych programy. Media przekazują informacje o kolejnych aferach, kłótniach, nieporozumieniach. Politycy stojący na przeciwległych biegunach używają niewybrednych słów w stosunku do siebie, a to wszystko na oczach sfrustrowanego społeczeństwa. Zastanawiamy się wtedy, po co był ten cały cyrk z wyborami, obietnicami, skoro wyszło jak zawsze. Tracimy nadzieję na zmianę sytuacji, patrzymy na kolejne prawne buble fundowane nam przez rządzących. I myślimy, po co nam ta suwerenność? Przecież do następnych wyborów i tak nic nie zrobimy….

POTRZEBY POŻYCZKOWE

Podstawową przyczyną, dla której konieczne jest zaciąganie długu pu­blicznego, jest niezbilansowanie planowanych dochodów i wydatków publicznych, a więc przede wszystkim fakt występowania deficytu budżeto­wego. Rozmiary długu publicznego, jaki musi być zaciągnięty, by możliwe było wykonanie budżetu uchwalonego z deficytem zależą jednak nie tylko od wielkości deficytu, ale i od: wielkości rozchodów (niezaliczanych do wydatków), które zgodnie z budżetem mają być dokonane w danym roku, w tym — od kwoty po­życzek, które mają być w danym roku udzielone ze środków objętych budżetem państwa,możliwości sfinansowania deficytu innymi środkami, np. wpływa­mi z prywatyzacji lub środkami dostępnymi na początku roku budże­towego.

ZŁOTOWA WARTOŚĆ DŁUGU ZAGRANICZNEGO

Złotowa wartość długu zagranicznego Polski wynosiła więc w przybliżeniu:9500 zł/USD 40,8 mld USD = 387 600 mld zł = 387,6 bln zł,czyli 38,76 mld zł w dzisiejszych jednostkach pieniężnych. Odpowiadało to ok. 46% wielkości produktu krajowego brutto w cenach bieżących. Gdyby­śmy wówczas terminowo regulowali wszystkie nasze zobowiązania z tytułu odsetek od długów zagranicznych, pochłonęłyby one ok. 60% wydatków budżetu państwa.Nie było to całe zadłużenie dewizowe Skarbu Państwa — do końca lat osiemdziesiątych od krajowych banków dewizowych pożyczono ok. 5,5 mld USD, na potrzeby finansowania deficytu budżetowego zaciągano również dług wobec NBP. Po 1990 r. zaczęły się problemy z utrzymaniem równowagi budżetowej.

DO ODWOŁANIA

Do odwołania, w konsekwencji nieudzielenia absolutorium, zarządu po­wiatu lub województwa wymagana jest większość V ustawowego składu rady powiatu (sejmiku wojewódzkiego). Zarząd jest odwoływany w głoso­waniu tajnym.Pamiętać należy, że przyczyną nieudzielenia absolutorium może być wyłącznie negatywna ocena sposobu, w jaki organ wykonawczy realizował swe zadania związane z wykonywaniem budżetu JST. Odmowa udzielenia absolutorium motywowana innymi względami uważana jest za istotne naru­szenie prawa i może być powodem uchylenia uchwały przez organ nadzoru, którym — w odniesieniu do uchwał w sprawie absolutorium —jest regio­nalna izba obrachunkowa.Istotną różnicą między samorządową procedurą absolutoryjną, a proce­durą stosowaną przy zamykaniu rozliczeń budżetu państwa jest to, iż nie­udzielenie absolutorium organowi wykonawczemu JST wywołuje konkret­ne skutki prawne, co niewątpliwie wzmacnia znaczenie absolutorium jako instrumentu oddziaływania na władze wykonawcze. W procedurze za­mknięcia budżetu samorządowego powtórzono jednak pozostałe błędy — brak oceny rzetelności sprawozdania budżetowego, brak formalnego wymo­gu zatwierdzenia sprawozdania przez organ stanowiący.