//////

DŁUG PUBLICZNY A DEFICYT BUDŻETOWY

W teoretycznym, modelowym ujęciu sektora publicznego, przyrost dłu­gu publicznego równy jest wynikowi budżetu, gdy budżet odnotowuje defi­cyt dług publiczny rośnie (o tyle, ile wynosi deficyt, jeśli przyjmiemy, że de­ficyt jest liczbą dodatnią), gdy budżet zamyka się nadwyżką, dług publiczny zmniejsza się o wielkość nadwyżki.Zależność Przyrost długu publicznego + wynik budżetu = 0 jest jednak prawdziwa tylko wtedy, gdy spełnione są dość silne założenia do­tyczące organizacji sektora publicznego i budżetu. I tak, musimy przyjąć, że:w budżecie ujmowane są dochody i wydatki wszystkich instytucji jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora publicznego,podmioty sektora publicznego nie zaciągają żadnych zobowiązań,które nie są ujęte w budżecie,wszystkie przychody podmiotów sektora publicznego albo są docho­dami budżetu, albo są przychodami wynikającymi z zaciągnięcia długu,wszystkie rozliczenia budżetowe prowadzone są w walucie krajowej.W polskim systemie budżetowym żaden z powyższych warunków nie jest spełniony, a w konsekwencji przyrost długu nie jest bezpośrednio po­wiązany z formalnie obliczonym wynikiem budżetu. Wymieńmy najważ­niejsze przyczyny tej rozbieżności.

UPOWAŻNIENIE DO ZACIĄGANIA DŁUGU PUBLICZNEGO

W przypadku gdy zaciągnięcie przez Skarb Państwa pożyczki następuje w wyniku zawarcia umowy międzynarodowej, zgodnie z którą w imieniu Skarbu Państwa winna działać Rada Ministrów, czynności związane z zaciągnięciem pożyczki wykonuje Minister Finansów na podstawie odrębnego upoważnienia Rady Ministrów. Na mocy art. 41 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach prawo zaciągania w imieniu Skarbu Państwa kredytów oraz pożyczek w funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej przysługuje również Dyrektorowi General­nemu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, dyrektorom re­gionalnych dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczym. Łączna kwota kredytów zaciąganych przez Lasy Państwowe na dany rok nie może przekra­czać 30% wartości sprzedaży Lasów Państwowych w poprzednim roku.

 

PROCEDURA ZAMKNIĘCIA ROKU BUDŻETOWEGO

Procedura zamknięcia roku budżetowego w JST jest w nowej ustawie o fi­nansach publicznych opisana bardzo krótko i niezbyt jasno. Przepisy dotyczą­ce procedury ostatecznego rozliczenia wykonania budżetu JST, dopełniające ustalenia zawarte w ustawie o finansach publicznych, znajdują się również w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych i w ustawach ustrojowych.Organ wykonujący budżet JST zobowiązany jest złożyć sprawozdanie z wykonania budżetu do 20 marca roku następującego po roku budżetowym. JST. Wymaga się, by szczegółowość sprawozdania była co najmniej taka, jak szczegółowość uchwały budżetowej. Sprawozdanie przekazywane jest:organowi stanowiącemu,regionalnej izbie obrachunkowej, która w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprawozdania formułuje swoją opinię; RIO przekazuje opi­nię organowi wykonującemu budżet JST, a w przypadku opinii nega­tywnej — również Ministra Finansów oraz właściwego wojewodę.

WSTĘPNA KONTROLA WYDATKÓW

Za wstępną (przeprowadzaną przed dokonaniem wydatku) kontrolę po­prawności wydatków budżetowych odpowiada główny księgowy jednostki do­konującej wydatku, lub — w przypadku gdy wydatek jest dokonywany z pod­stawowego rachunku bankowego jednostki — skarbnik JST. Główny księgowy (skarbnik) ponosi też odpowiedzialność za ostateczne dokonanie wydatku. Wstępna kontrola wydatku obejmuje sprawdzenie:zgodności wydatku z planem finansowym,kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowo­ści dokumentów dotyczących wydatku,przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości wydatku i jego zgodności z prawem,kompletności dokumentów dotyczących tej operacji.Prawo zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków przewidzia­nych w budżecie na dany rok wygasa z upływem roku budżetowego.

 

PRZEPISY Z USTAWY

  • Przepisy ustawy o finansach publicznych oraz przepisy ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolonta­riacie,przepisy dotyczące poszczególnych rodzajów świadczeń pienięż­nych wypłacanych z budżetu JST, w tym — przepisy ustawy z 12 mar­ca 2004 r. o pomocy społecznej,przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, określającego wielkość i terminy wpłat do budżetu państwa jednostek samorządu terytorialnego osiągających wyższe od przeciętnych docho­dy na jednego mieszkańca,przepisy ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządo­wych i aktów wykonawczych do tej ustawy, obowiązujące przy usta­laniu i wypłacaniu wynagrodzeń pracownikom samorządowym,przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, określające wielkość i terminy płatności składki na ubezpieczenie społeczne od pracowników JST i od innych osób, za któ­re JST obowiązana jest odprowadzać składki do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i in­stytucjach rynku pracy, określające wielkość i terminy płatności składki na Fundusz Pracy od pracowników JST,i wiele innych.

 

GROMADZENIE DOCHODÓW

Dochody budżetu JST mogą być przekazywane bezpośrednio na podsta­wowy rachunek budżetu JST (tak np. przekazywane są subwencje i dotacje z budżetu państwa oraz udziały w podatkach dochodowych), mogą być wpłacane do kas urzędu JST, mogą też być pobierane (w gotówce lub w for­mie bezgotówkowej) przez inne jednostki organizacyjne JST. Obowiązuje jednak zasada centralizacja dochodów budżetowych — wszystkie dochody, zanim zostaną wykorzystane na sfinansowanie wydatków lub rozchodów, muszą zostać przekazane na rachunek podstawowy, z którego dokonywane są wydatki lub zasilane są rachunki jednostek samorządowych, których do­chody i wydatki objęte są budżetem JST. Przypomnieć należy, że jednostki budżetowe nie mogą wykorzystywać pobranych dochodów na bezpośrednie finansowanie swoich wydatków. Wyjątek stanowią jedynie środki, które — na mocy ustawy o finansach publicznych lub na mocy uchwały rady (lub sejmiku wojewódzkiego) — mogą być kierowane na rachunki dochodów własnych.

 

ZMIANY W BUDŻECIE

Katalog instrumentów umożliwiających dokonywanie w trakcie roku budżetowego zmian w uchwalonym budżecie, które mogą być wykorzysty­wane przy wykonywaniu budżetów samorządowych, jest identyczny jak dla budżetu państwa. Organ wykonujący budżet może więc wystąpić do orga­nu stanowiącego z projektem uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, przy czym — tak jak w budżecie państwa — jest on jedynym podmiotem, który może wystąpić z takim wnioskiem. Przewidziano również możliwości dokonywania zmian w budżecie w drodze: rozdysponowania rezerw budżetowych,dokonywania przeniesień wydatków,blokowania wydatków budżetowych i tworzenia rezerw z zabloko­wanych wydatków,lecz przepisy dotyczące sposobu dokonywania zmian w budżecie JST w istotny sposób różnią się od rozwiązań przyjętych w budżecie państwa.

 

UMOWA Z BANKIEM

Umowa z bankiem prowadzącym obsługę budżetu JST zawierana jest na czas określony, przy czym zawarcie umowy na okres dłuższy niż 5 lat wymaga zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Istotną dla wybo­ru trybu udzielenia zamówienia publicznego wartość zamówienia publicz­nego polegającego na świadczeniu usług bankowych (lub innych usług fi­nansowych) oblicza się jako łączną wartość należnych wykonawcy „opłat, prowizji, odsetek i innych podobnych świadczeń”. Jeśli JST otrzymała ze środków budżetu państwa pożyczkę na prefinan­sowanie wydatków związanych z projektem wspieranym środkami budżeto­wymi UE, jest zobowiązana do otwarcia odrębnego rachunku do finansowej obsługi tego projektu. Rachunek ten może być otwarty w Narodowym Ban­ku Polskim, Banku Gospodarstwa Krajowego lub w banku prowadzącym obsługę budżetu JST. Za zgodą organu stanowiącego organ wykonujący budżet może również otwierać rachunki lokat w bankach innych niż bank prowadzący obsługę budżetu JST.

 

RACHUNKI BUDŻETOWE

Operacje związane z wykonywaniem budżetu, takie jak: gromadzenie dochodów i przychodów oraz dokonywanie wydatków i rozchodów muszą być wykonywane za pośrednictwem rachunków bankowych. Dlatego każda JST obowiązana jest do wyboru banku, który będzie wykonywał bankową obsługę budżetu. Od 1 stycznia 2006 r. wybór banku prowadzącego obsługę budżetu JST należy do kompetencji organu stanowiącego. Ustawa nakazuje przy tym, by wybór ten został „w trybie określonym w przepisach o zamówie­niach publicznych”. Rozwiązało to występujące wcześniej problemy, których źródłem był fakt, iż wybór banku (dokonywany przez organ wy­konawczy w trybie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego) musiał być zatwierdzony przez organ stanowiący. Problemy pojawiały się wtedy, gdy organ stanowiący odmawiał przyjęcia uchwały, zatwierdzają­cej wybór dokonany przez organ stanowiący. Bank uznany za zwycięzcę postępowania o udzielenie zamówienia miał prawo domagania się zawar­cia w nim umowy.

 

WYDATKI NA PROGRAMY I PROJEKTY

  1. Wydatki na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (z wyłączeniem środków Europejskiego Fun­duszu Orientacji i Gwarancji Rolnych „Sekcja Gwarancji”) w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospo­darstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych;plany przychodów i wydatków funduszy celowych;limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych;upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:na finansowanie:wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne,programów i projektów realizowanych ze środków pocho­dzących z budżetu Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagra­nicznych, niepodlegających zwrotowi,zadań wynikających z kontraktów wojewódzkich.

POTRZEBY POŻYCZKOWE

Podstawową przyczyną, dla której konieczne jest zaciąganie długu pu­blicznego, jest niezbilansowanie planowanych dochodów i wydatków publicznych, a więc przede wszystkim fakt występowania deficytu budżeto­wego. Rozmiary długu publicznego, jaki musi być zaciągnięty, by możliwe było wykonanie budżetu uchwalonego z deficytem zależą jednak nie tylko od wielkości deficytu, ale i od: wielkości rozchodów (niezaliczanych do wydatków), które zgodnie z budżetem mają być dokonane w danym roku, w tym — od kwoty po­życzek, które mają być w danym roku udzielone ze środków objętych budżetem państwa,możliwości sfinansowania deficytu innymi środkami, np. wpływa­mi z prywatyzacji lub środkami dostępnymi na początku roku budże­towego.

POJĘCIE DŁUGU PUBLICZNEGO

Ogromną większość (ok. 94%) długu publicznego stanowi dług Skar­bu Państwa, ok. 1,7% przypada na inne państwowe osoby prawne zalicza­ne do sektora publicznego, a tylko 4,3% długu publicznego powstało ze zobowiązań zaciągniętych przez gminy, powiaty i województwa samo­rządowe. Dług publiczny —jako kategorię ekonomiczną — można definiować jako łączną kwotę zobowiązań podmiotów (osób prawnych) zaliczanych do sektora publicznego wobec podmiotów spoza sektora publicznego albo jako łączną kwotę zobowiązań podlegających spłacie ze środków publicznych. Podobnie, choć niezbyt ściśle, pojęcie długu publicznego, nazywanego państwowym długiem publicznym, definiowane jest w pol­skim prawie.Chociaż pojęcie państwowego długu publicznego zostało raz użyte w Konstytucji to nie zostało tam zdefiniowane.

.

ZŁOTOWA WARTOŚĆ DŁUGU ZAGRANICZNEGO

Złotowa wartość długu zagranicznego Polski wynosiła więc w przybliżeniu:9500 zł/USD 40,8 mld USD = 387 600 mld zł = 387,6 bln zł,czyli 38,76 mld zł w dzisiejszych jednostkach pieniężnych. Odpowiadało to ok. 46% wielkości produktu krajowego brutto w cenach bieżących. Gdyby­śmy wówczas terminowo regulowali wszystkie nasze zobowiązania z tytułu odsetek od długów zagranicznych, pochłonęłyby one ok. 60% wydatków budżetu państwa.Nie było to całe zadłużenie dewizowe Skarbu Państwa — do końca lat osiemdziesiątych od krajowych banków dewizowych pożyczono ok. 5,5 mld USD, na potrzeby finansowania deficytu budżetowego zaciągano również dług wobec NBP. Po 1990 r. zaczęły się problemy z utrzymaniem równowagi budżetowej.

DO ODWOŁANIA

Do odwołania, w konsekwencji nieudzielenia absolutorium, zarządu po­wiatu lub województwa wymagana jest większość V ustawowego składu rady powiatu (sejmiku wojewódzkiego). Zarząd jest odwoływany w głoso­waniu tajnym.Pamiętać należy, że przyczyną nieudzielenia absolutorium może być wyłącznie negatywna ocena sposobu, w jaki organ wykonawczy realizował swe zadania związane z wykonywaniem budżetu JST. Odmowa udzielenia absolutorium motywowana innymi względami uważana jest za istotne naru­szenie prawa i może być powodem uchylenia uchwały przez organ nadzoru, którym — w odniesieniu do uchwał w sprawie absolutorium —jest regio­nalna izba obrachunkowa.Istotną różnicą między samorządową procedurą absolutoryjną, a proce­durą stosowaną przy zamykaniu rozliczeń budżetu państwa jest to, iż nie­udzielenie absolutorium organowi wykonawczemu JST wywołuje konkret­ne skutki prawne, co niewątpliwie wzmacnia znaczenie absolutorium jako instrumentu oddziaływania na władze wykonawcze. W procedurze za­mknięcia budżetu samorządowego powtórzono jednak pozostałe błędy — brak oceny rzetelności sprawozdania budżetowego, brak formalnego wymo­gu zatwierdzenia sprawozdania przez organ stanowiący.